Право та кваліфікація претендента на зайняття посади держслужбовця

Аналіз Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі — Закон № 889) дає змогу виокремити 14 етапів прийняття на державну службу:

• перевірка претендента щодо права на держслужбу, відповідності професійної компетентності вимогам до посади та наявності підстав для призначення на посаду;
• проведення щодо претендента передбачених законодавством перевірок;
• обчислення стажу державної служби;
• видання акта про призначення на посаду (укладання трудового договору);
• інформування органів Державної фіскальної служби України (ДФС) про укладення трудового договору;
• інформування (у передбачених законодавством випадках) про близьких осіб, які працюють у держоргані, та/або конфлікт інтересів, що виникає у зв’язку із призначенням на посаду;
• встановлення випробування відповідно до закону;
• складання Присяги (якщо особа вперше вступає на посаду державної служби);
• присвоєння рангу державного службовця;
• вступний інструктаж (ознайомлення з посадовою інструкцією, правилами внутрішнього службового розпорядку, обмеженнями тощо);
• створення належних умов для виконання державним службовцем своїх посадових обов’язків;
• передавання держслужбовцю справ і майна, необхідних для виконання посадових обов’язків;
• формування особової справи;
• профнавчання (якщо особу вперше призначено на посаду державної служби) — протягом 1 року з дня призначення.

Отже, перш ніж укладати трудовий договір (видавати акт про призначення на посаду), необхідно переконатися, що:

• претендент має право на державну службу;
• претендент відповідає вимогам до посади;
• наявні підстави для його прийняття на державну службу.

Установлюємо право на держслужбу

Право на державну службу зумовлюють такі чинники:

• громадянство України;
• досягнення повноліття —18-ти років (ч. 1 ст. 34 Цивільного кодексу України; ст. 6 Сімейного кодексу України);
• володіння українською мовою;
• наявність відповідної освіти (ч. 1 ст. 19 Закону № 889).

На державну службу не може вступити особа, яка (ч. 2 ст. 19 Закону № 889):

• досягла 65-річного віку;
• в установленому законом порядку визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена;
• має судимість за вчинення умисного злочину, якщо таку судимість не погашено або не знято в установленому законом порядку;
• відповідно до рішення суду позбавлена права займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, або обіймати відповідні посади;
• піддавалася адміністративному стягненню за корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення — протягом 3-х років з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду;
• має громадянство іншої держави;
• не пройшла спеціальну перевірку або не надала згоду на її проведення;
• підпадає під заборону, встановлену Законом України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII (далі — Закон № 1682).

Претендент на посаду зобов’язаний інформувати про обставини, які перешкоджають його вступу на державну службу. Адже подання претендентом недостовірної інформації з цих питань (в особовій картці, автобіографії, інших документах) є підставою для припинення державної служби (п. 10 ч. 2 ст. 65; ч. 5 ст. 66; п. 4 ч. 1 ст. 87 Закону № 889).

Розгляньмо докладніше кожен вид обмежень.

Вікові обмеження

З огляду на наявність вікових обмежень при вступі на державну службу в деяких випадках доцільно обчислювати повну кількість років претендента на посаду.

Недієздатність або обмежена дієздатність

Підстави для визнання особи недієздатною або обмежено дієздатною передбачені Цивільним кодексом України (ЦК).

Фізична особа може бути визнана судом недієздатною, якщо вона внаслідок хронічного, стійкого психічного розладу не здатна усвідомлювати значення своїх дій та (або) керувати ними (ч. 1 ст. 39 ЦК).

Суд може обмежити цивільну дієздатність особи, якщо вона:

• страждає на психічний розлад, який істотно впливає на її здатність усвідомлювати значення своїх дій та (або) керувати ними (ч. 1 ст. 36 ЦК);
• зловживає спиртними напоями, наркотичними засобами, токсичними речовинами, азартними іграми тощо і тим ставить себе чи свою сім’ю, а також інших осіб, яких зобов’язана утримувати за законом, у скрутне матеріальне становище (ч. 2 ст. 36 ЦК).

Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (далі — Закон № 1700) передбачає перевірку стану здоров’я претендента на посаду, яка полягає у встановленні факту його перебування на обліку в психоневрологічних або наркологічних закладах охорони здоров’я (п. 5 ч. 3 ст. 56).

З іншого боку, зловживання алкоголем, наркотичними засобами чи токсичними речовинами — не єдині чинники, що можуть зумовити скрутне матеріальне становище самої особи або членів її сім’ї (інших утримуваних осіб) і відтак обмеження цивільної дієздатності цієї особи. У цьому сумному переліку — й азартні ігри, інші види залежності (ч. 2 ст. 36 ЦК). Наприклад, суд може обмежити цивільну дієздатність особи, яка всі зароблені кошти витрачає на придбання віртуальних об’єктів комп’ютерної гри, чим ставить у скрутне матеріальне становище свою родину.

Виявлення на стадії спецперевірки факту важкого психічного розладу зазвичай унеможливлює призначення недієздатної особи на посаду державної служби. На жаль, те саме не можемо констатувати щодо осіб, обмежена дієздатність яких не пов’язана з психічними чи наркологічними проблемами. За відсутності механізму перевірки цивільної дієздатності обмежено дієздатна особа теоретично може потрапити на державну службу. У разі встановлення такого факту державна служба має бути припинена у зв’язку з неповідомленням про наявність обмежень щодо прийняття на державну службу.

Наявність судимості, покарань або стягнень, які перешкоджають зайняттю посади

Обставини, пов’язані з притягненням до кримінальної відповідальності, а також адміністративної відповідальності за вчинення корупційних деліктів, з’ясовують під час спеціальної перевірки, передбаченої Законом № 1700 (п. 1, 2 ч. 3 ст. 56). У переліку питань:

• наявність судового рішення, що набрало законної сили, згідно з яким особу притягнуто до кримінальної відповідальності, у т. ч. за корупційні правопорушення;
• наявність судимості, її зняття чи погашення;
• свідчення, що особа піддана або піддавалася раніше адміністративним стягненням за пов’язані з корупцією правопорушення.

Законодавство не передбачає перевірку цих обставин у випадках, коли претендента призначають на посаду без проведення спеціальної перевірки (перелік таких випадків наведено в ч. 1 ст. 56 Закону № 1700).

У разі призначення в порядку переведення державний орган може отримати відповідну інформацію з копії довідки про результати проведеної раніше спеціальної перевірки. Надання копії передбачає пункт 4 Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженого постановою КМУ від 25.03.2015 № 171 (далі — Порядок № 171).

Іншим джерелом інформації є особова картка державного службовця, форму та інструкцію щодо заповнення якої (далі — Інструкція) затверджено наказом Нацдержслужби від 05.08.2016 № 156. Інструкція зобов’язує зазначати в автобіографії факт притягнення до кримінальної відповідальності (абз. 13 п. 4 Інструкції). Вимоги інформувати про притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, Інструкція не містить. Це не має істотного значення, адже в будь-якому разі претендент на посаду зобов’язаний повідомити про обставини, які перешкоджають прийняттю на державну службу.

Інформацію щодо притягнення особи, зокрема, до кримінальної чи адміністративної відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень, містить Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення (далі — Реєстр; електронна адреса: http://corrupt.informjust.ua/). Доступ до відповідних відомостей Реєстру є відкритим (крім розділу з обмеженим доступом, абз. 1 ч. 1 ст. 59 Закону № 1700), цілодобовим та безоплатним (ч. 3 ст. 59 Закону № 1700). Отже, суб’єкт призначення, керівник державної служби або працівник служби управління персоналом можуть (проте не зобов’язані) самостійно з’ясувати, чи притягався претендент на посаду до кримінальної або адміністративної відповідальності за вчинення корупційного делікту.

Прийняттю на державну службу перешкоджає наявність судимості за вчинення не будь-якого, а лише умисного злочину (п. 3 ч. 2 ст. 19 Закону № 889). Визначення понять «вина», «умисел», «необережність» наведено в розділі V Загальної частини КК. Станом на лютий 2003 фахівці виділили в КК 71 склад злочину із формою вини — необережність*. Якщо цей показник і змінився, то незначно. Типовим прикладом є стаття 286 «Порушення правил безпеки дорожнього руху або експлуатації транспорту особами, які керують транспортними засобами» (вчинення ДТП).

* О. Лисодєд, С. Харитонов. Рівень, структура та наслідки необережних злочинів // Вісник прокуратури. — 2003. — № 2 (20). — С. 46 (http://tinyurl.com/ztlydmv).

Необережність не тотожна малозначності. Це засвідчують, зокрема, статті 119 «Вбивство через необережність» та 196 «Необережне знищення або пошкодження майна» КК. Об’єктивна сторона другого діяння передбачає спричинення тяжких тілесних ушкоджень або загибель людей.

Покарання (стягнення) у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю застосовується у випадку притягнення особи до кримінальної або адміністративної відповідальності (п. 3 ч. 1 ст. 51 КК; абз. 2 п. 5 ч. 1 ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення; далі — КпАП).

Досить цікаво пов’язані пункти 4 та 5 частини 2 статті 19 Закону № 889 в аспекті притягнення до адміністративної відповідальності:

На державну службу не може вступити особа, яка...

...

4) відповідно до рішення суду позбавлена права займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, або займати відповідні посади;

5) піддавалася адміністративному стягненню за корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення — протягом трьох років з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили...

Нагадаємо: позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю як адміністративне стягнення може бути призначене судом щонайбільше на 1 рік (ч. 5, 6 ст. 30 КпАП).

Тому в контексті притягнення до адміністративної відповідальності пункт 4 поглинається пунктом 5, згідно з яким строк заборони призначення на посаду становить 3 роки. Причому ця заборона не пов’язана із фактом призначення чи непризначення судом стягнення у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

Громадянство іншої держави

Про факт належності чи неналежності до громадянства іншої держави претендент на посаду зобов’язаний зазначити у пункті 15.2 особової картки державного службовця.

Непроходження спеціальної перевірки, люстраційна заборона

Особа, щодо якої за результатами спеціальної перевірки встановлено обставини, які є підставою для відмови у призначенні (обранні) на посаду, вважається такою, що не пройшла спеціальну перевірку (абз. 5 ч. 2 ст. 58 Закону № 1700).

Установлення перевіркою, передбаченою Законом № 1682, факту належності особи до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, визначені частинами 3 або 4 статті 1 зазначеного закону, є підставою для відмови у призначенні такої особи на посаду, на яку вона претендує (ч. 3 ст. 6 Закону № 1682).

Ненадання у передбачених законом випадках згоди на проведення зазначених перевірок має наслідком відмову у призначенні на посаду (абз. 2 ч. 1 ст. 57 Закону № 1700; абз. 3 п. 41 Порядку, затвердженого постановою КМУ від 16.10.2014 № 563).

Не допускається призначення на посаду державної служби особи, яка буде прямо підпорядкована близькій особі або якій будуть прямо підпорядковані близькі особи (ч. 1 ст. 32 Закону № 889). Аналогічне обмеження містить і Закон № 1700 (абз. 1 ч. 1 ст. 27). Слід, однак, звернути увагу, що на відміну від зазначеного закону, Закон № 889 не передбачає винятків із цього обмеження.

Перебування на державній службі несумісне з окремими видами діяльності. Як приклад можна навести заборони, встановлені статтею 10 Закону № 889 та частиною 1 статті 25 Закону № 1700. Законами, що регулюють особливості правового статусу окремих категорій державних службовців, можуть бути встановлені й інші заборони.

Перевіряємо відповідність профкомпетентності вимогам до посади

Вимоги до профкомпетентності претендентів на посади держслужби складаються із загальних та спеціальних (ч. 1 ст. 20 Закону № 889).

Загальні вимоги стосуються освіти, стажу та досвіду роботи, володіння державною мовою, а для посад категорії «А» — також іноземними мовами (ч. 2 ст. 20 Закону № 889). Відповідність цим вимогам підтверджують:

Очевидна нездатність претендента говорити і писати державною мовою, встановлена комісією під час конкурсу чи керівником державної служби під час попереднього спілкування (у разі призначення без конкурсу), є достатньою підставою для відмови у призначенні на посаду й до затвердження порядку про атестацію.

Вимога щодо вільного володіння державними службовцями категорії «А» іноземною мовою, яка є однією з мов Ради Європи, набирає чинності з 01.05.2018 (абз. 2 п. 1 розд. XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889).

Суперечливим, на наш погляд, є питання щодо визначення відповідності професійної компетентності претендента на посаду спеціальним вимогам.

У разі прийняття на державну службу за конкурсом відповідність професійної компетентності претендента на посаду зазначеним вимогам установлюється під час конкурсу. Це підтверджує пункт 2 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою КМУ від 25.03.2016 № 246 (далі — Порядок № 246): «Проведення конкурсу здійснюється відповідно до визначених в установленому законом порядку вимог до професійної компетентності кандидата на вакантну посаду державної служби на основі оцінювання його особистих досягнень, знань, умінь і навичок, моральних і ділових якостей для належного виконання посадових обов’язків».

Одночасно з призначенням на посаду переможцю конкурсу може бути встановлене випробування з метою перевірки відповідності посаді (ч. 1 ст. 35 Закону № 889). У разі призначення на посаду державної служби вперше випробування є обов’язковим (ч. 2 ст. 35 Закону № 889).

Водночас Закон № 889 не регулює порядку перевірки професійної компетентності претендента у разі призначення без конкурсу. Це не видається правильним, адже, незалежно від способу зайняття посади, державний службовець має відповідати встановленим вимогам до професійної компетентності, зокрема спеціальним.

Відповідно до частини 1 статті 35 Закону № 889 в акті про призначення на посаду суб’єкт призначення може встановити випробування (із зазначенням строку) з метою перевірки відповідності державного службовця посаді. Упровадивши цю норму, законодавець визнав випробування одним із інструментів перевірки профкомпетентності держслужбовців. Отже, встановлення випробування є логічним і навіть необхідним у випадках, коли не застосовується інший інструмент з аналогічною функцією — конкурс. Однак слід ураховувати, що норми КЗпП також регулюють питання встановлення випробування при прийнятті на роботу.

Переведення та випробування: проблемний аспект

Відповідно до Закону № 889 в усіх випадках, крім одного, прийняття на державну службу без конкурсу здійснюється в порядку переведення. Зазначений виняток — поворотне прийняття (абз. 3 ч. 3 ст. 87 Закону № 889). Воно відбувається за заявою особи, без конкурсу і за наявності вакантної посади, яка відповідає її кваліфікації. Встановлення випробування за таких умов, на нашу думку, виключене.

** Спеціальні умови прийняття на державну службу встановлені Законом України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03.02.2015 № 141-VIII. Цей закон допускає, у передбачених ним випадках, призначення на посади державної служби без конкурсу (ч. 5 ст. 3).

Однак, правомірність установлення випробування для претендента на посаду у разі призначення в порядку переведення може бути поставлена під сумнів з огляду на частину 3 статті 26 КЗпП, відповідно до якої випробування не встановлюється, зокрема, при переведенні на роботу на інше підприємство. У цьому зв’язку доречно пригадати норми, що визначають співвідношення КЗпП та Закону № 889 у правовому регулюванні державної служби (ч. 1 ст. 3; ст. 5):

• вступ на державну службу, її проходження та припинення регулює Закон № 889 (якщо інше не передбачено законом), цей закон визначає і статус державного службовця;
• у частині відносин, не врегульованих Законом № 889, застосовують норми законодавства про працю.

Закон № 889 надає керівнику державної служби право встановлювати випробування. Водночас він не передбачає винятків із цього правила. Тож, є підстави стверджувати, що це питання зазначеним законом не врегульовано. Отже, маємо застосовувати відповідні норми КЗпП. Однак з урахування пріоритету норм Закону № 889 перед нормами КЗпП у правовому регулюванні вступу на державну службу. Отже, якщо норми КЗпП суперечать нормам Закону № 889, слід керуватися нормами закону.

Підіб’ємо підсумки:

• при встановленні випробування слід враховувати заборони, передбачені частиною 3 статті 26 КЗпП;
• виняток становить випадок прийняття на державну службу вперше, коли випробування є обов’язковим (ч. 2 ст. 35 Закону № 889).

В умовах, коли конкурс і випробування не проводяться, суб’єкт призначення (керівник державної служби) може отримати інформацію стосовно профкомпетентності претендента за допомогою неофіційної співбесіди, до якої доцільно залучати керівника відповідного структурного підрозділу, та стажування.

Стажування як спосіб перевірки професійної компетентності

Закон № 889 розглядає стажування лише як спосіб підвищення професійної компетентності (ст. 48) і не пов’язує його із наступним призначенням на посаду державної служби. Достатньо сказати, що ні зазначеним законом, ні Порядком стажування державних службовців, затвердженим наказом Нацдержслужби від 03.03.2016 № 48 (далі — Порядок № 48), не передбачено підготовки висновку про можливість використання стажиста на державній службі — на відміну від Положення про порядок стажування у державних органах, затвердженого постановою КМУ від 01.12.1994 № 804, яке, втім, після 01.05.2016 застосовується лише при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування.

Разом із тим, стажування, якщо воно реальне, а не «паперове», є ефективним способом перевірки відповідності професійної компетентності особи саме тій посаді, на яку вона претендує чи може претендувати. Тому керівник державної служби, який розглядає питання заміщення посади державної служби шляхом переведення державного службовця з іншого державного органу та зацікавлений у прийнятті дійсно кваліфікованого працівника, може ініціювати проходження цим державним службовцем стажування на відповідній посаді. Зрозуміло, це потребує згоди як самого державного службовця, так і керівника державної служби за місцем його роботи (п. 6 Порядку № 48).

Установлення підстав для призначення на посаду

Загальний принцип, установлений Законом № 889: вступ на державну службу, призначення на посаду державної служби здійснюються за результатами конкурсу (ч. 1 ст. 21, ч. 1 ст. 31). Прийняття на державну службу без конкурсу майже безвинятково обмежується випадками призначення на рівнозначну або нижчу посаду в порядку переведення з одного державного органу до іншого (наприклад, п. 2 ч. 1 ст. 41).

Віталій Купчанко,
експерт з питань державної служби