Запобігання корупції в органах державної влади і місцевого самоврядування

Успішна реалізація мети і завдань антикорупційної політики потребують запровадження дієвих механізмів виявлення та попередження корупційних проявів на рівні державних органів, органів місцевого самоврядування та юридичних осіб. Необхідним у цьому зв’язку є визначення правил, процедур, регламентів тощо, спрямованих на зменшення корупційних ризиків та запобігання корупційним проявам, повсюдне утвердження стандартів доброчесної поведінки. У свою чергу, імплементація як загальнодержавної, так і відомчої або корпоративної політики у сфері запобігання корупції потребує кваліфікованого персоналу, здатного своєчасно виявляти корупційні ризики в діяльності публічних службовців та вживати ефективних заходів для недопущення вчинення ними корупційних деліктів, здійснювати інформаційний супровід та надавати консультаційну допомогу з питань антикорупційного законодавства.

Нове законодавство передбачає прийняття антикорупційних програм та створення спеціальних підрозділів або визначення осіб, за допомогою яких утілюватимуться в життя означені підходи.

Новели законодавства щодо антикорупційних програм та уповноважених підрозділів і осіб

Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (далі — Закон № 1700) визначив загальні підходи до формування та реалізації антикорупційної політики держави.

Згідно з частиною першою статті 18 Закону № 1700 засади антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія) визначаються Верховною Радою України.

Антикорупційну стратегію затверджено Законом України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» від 14.10.2014 № 1699-VII. Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону № 1700 Антикорупційна стратегія реалізується шляхом виконання державної програми, яка затверджується Кабінетом Міністрів України. Проект Антикорупційної стратегії та державної програми розробляється Національним агентством з питань запобігання корупції (далі — Національне агентство).

Постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 265 затверджено Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки.

Статтею 19 Закону № 1700 передбачено прийняття антикорупційних програм в органах державної влади (державних органах) та місцевого самоврядування. У цих програмах визначають, зокрема, засади загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції, а також заходи з виконання антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми.

Загальні підходи до формування та реалізації антикорупційної політики, які бачимо в Законі № 1700, є результатами розвитку підходів, закладених у Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 № 3206-VI (далі — Закон № 3206).

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону № 3206 (у редакції, яка діяла до 25.10.2014) визначення Антикорупційної стратегії належало до компетенції Президента України.

Указом Президента України від 21.10.2011 № 1001/2011 схвалено Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки. З метою її виконання постановою Кабінету Міністрів України від 28.11.2011 № 1240 (далі — Постанова № 1240) затверджено Державну програму щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки.

Підпунктом 5 пункту 1 розділу ІІІ Завдань і заходів з виконання Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки (далі — Завдання і заходи), наведених у додатку 2 до Програми, передбачалося розроблення внутрішніх планів щодо запобігання і протидії корупції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Плани затверджувалися в центральних та місцевих органах виконавчої влади за участю органів місцевого самоврядування, Державній судовій адміністрації (за згодою).

Постановою Кабінету Міністрів України від 15.01.2014 № 19 додаток 2 викладено в новій редакції. Змінено назву планів на плани заходів щодо запобігання і протидії корупції в органах виконавчої влади, уточнено перелік суб’єктів, відповідальних за їх затвердження — Мін’юст, Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів АР Крим, обласні, Київська, Севастопольська міські держадміністрації (пп. 6 п. 1 розділу ІІІ Завдань і заходів).

Постанова № 1240 втратила чинність 13.05.2015 — одночасно із набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 265, якою затверджено нову Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки (далі — Державна програма).

Цей невеликий екскурс в історію антикорупційного законодавства дає змогу краще зрозуміти функцію антикорупційних програм, прийняття яких передбачене в органах державної влади (державних органах) та місцевого самоврядування Законом № 1700: ці програми мають прийти на заміну планам заходів щодо запобігання і протидії корупції, що діють сьогодні в органах влади і були затверджені на підставі вже не чинної Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки. Однак це не означає повну відмову від планів антикорупційних заходів. Найімовірніше, вони залишаться, але їх роль і зміст будуть скориговані.

Необхідність такої заміни пояснюється неефективністю означених планів. В Антикорупційній стратегії з цього приводу констатується:

Існуючі в органах виконавчої влади щорічні плани з питань запобігання корупції є здебільшого формальними та відтворюють положення відповідних актів вищого рівня. Виявлення фактів корупції фактично зведено нанівець, оскільки відсутні системи виявлення та аналізу ризиків корупціогенних процедур, а також немає механізмів повідомлення про підозри в корупції та захисту осіб, які про них повідомляють. Підрозділи (особи), відповідальні за розроблення та здійснення відомчих заходів з виявлення і запобігання корупції, не мають відповідного фаху та рівня незалежності, здебільшого ці повноваження покладено на кадрові підрозділи.

Закон № 1700 передбачає два види антикорупційних програм:

• антикорупційні програми, що приймаються в органах державної влади (державних органах) та місцевого самоврядування (ст. 19 Закону № 1700);
• антикорупційні програми юридичних осіб (розділ X «Запобігання корупції у діяльності юридичних осіб» Закону № 1700).

Відмінність між ними полягає в тому, що головною функцією антикорупційних програм органів влади є визначення засад відомчої антикорупційної політики, в той час як антикорупційні програми юридичних осіб покликані забезпечити дотримання антикорупційного законодавства працівниками тої чи тої юридичної особи.

Отже, слід враховувати, що законодавець використовує одну назву для двох різних за спрямованістю і змістом документів.

Ще складнішою є ситуація з «уповноваженими».

У Законі № 1700 слово «уповноважений» та його похідні застосовуються, за нашими підрахунками, до п’яти видів суб’єктів, так чи інакше пов’язаних з антикорупційною діяльністю:

• спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції — органи прокуратури, органи внутрішніх справ України, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство (ст. 1 Закону № 1700);
• уповноважені підрозділи (уповноважені особи) з питань запобігання та виявлення корупції (п. 11 ч. 1 ст. 11 Закону № 1700);
• уповноважені особи Національного агентства (ст. 13 Закону № 1700);
• працівник, уповноважений на здійснення зовнішнього контролю з метою врегулювання конфлікту інтересів в особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи (ст. 33 Закону № 1700);
• особа, відповідальна за реалізацію антикорупційної програми юридичної особи (Уповноважений) (ст. 62 Закону № 1700).

До цього слід додати Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики (статус і повноваження визначено положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.12.2013 № 949), на якого покладено виконання завдань щодо формування та забезпечення реалізації державної антикорупційної політики в органах виконавчої влади.

Таке розмаїття «уповноважених» може дещо заплутати читача, тож, натрапляючи на сторінках Закону № 1700 на «уповноваженого», необхідно розуміти, про кого саме йдеться.

Важливим джерелом інформації про подальшу діяльність держави у сфері подолання корупції на сьогодні є Державна програма. Її вивчення сприятиме кращому розумінню змісту антикорупційних завдань і заходів на найближчий час, зокрема в сфері інституційного забезпечення антикорупційної політики, розвитку антикорупційного законодавства. Ми неодноразово звертатимемося до положень Державної програми у цій статті.

Антикорупційні програми в органах державної влади та місцевого самоврядування

Перелік органів влади, що приймають антикорупційні програми, наведено в частині першій статті 19 Закону № 1700.

Зміст антикорупційних програм органів державної влади (державних органів) та місцевого самоврядування визначено частиною другою вказаної статті. Антикорупційні програми мають передбачати:

• визначення засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, заходи з її реалізації;
• заходи з виконання Антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми;
• оцінку корупційних ризиків у діяльності органу, установи, організації, причини, що призводять до них, та умови, що їм сприяють;
• заходи з усунення виявлених корупційних ризиків, із визначення відповідальних осіб, строків виконання та необхідних ресурсів;
• навчання та заходи з поширення інформації стосовно програм антикорупційного спрямування;
• процедури щодо моніторингу, оцінки виконання та періодичного перегляду програм;
• інші заходи, спрямовані на запобігання корупційним та пов’язаним із корупцією правопорушенням.

На Національне агентство покладено функції з координації та надання методичної допомоги щодо підготовки та виконання антикорупційних програм, перевірки організації роботи з цих питань, затвердження методології оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, проведення аналізу антикорупційних програм, надання обов’язкових для розгляду пропозицій до таких програм (ст. 11, 12 Закону № 1700).

Відповідно до пункту 12 частини першої статті 11 та абзацу шостого частини першої статті 19 Закону № 1700 Національне агентство здійснює погодження антикорупційних програм державних органів, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування. Оскільки на сьогодні Національне агентство, формально утворене постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 118, ще не сформоване й не розпочало роботу, прийняття антикорупційних програм у порядку, визначеному Законом № 1700, наразі не є можливим.

Відповідно до положень Державної програми, запобігання корупції в діяльності органів виконавчої влади здійснюється шляхом впровадження системного підходу і полягає у запровадженні виконання антикорупційних програм, розроблених на основі аналізу корупційних ризиків, властивих діяльності певного державного органу.

Для реалізації цього завдання Національне агентство повинно затвердити:

• методологію оцінювання корупційних ризиків у діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування;
• рекомендації щодо усунення типових корупційних ризиків;
• методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм;
• типові антикорупційні програми органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

До функцій Національного агентства віднесено також:

• організацію методичної допомоги, у т. ч. шляхом оперативного надання роз’яснень типових проблем, що трапляються під час підготовки антикорупційних програм;
• проведення тренінгів для працівників уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) із запобігання і виявлення корупції щодо аналізу корупційних ризиків та підготовки антикорупційних програм.

Державною програмою передбачено, що антикорупційні програми після їх громадського обговорення затверджуються відповідно до Закону № 1700 в центральних та місцевих органах виконавчої влади щороку до 1 березня.

Уповноважені підрозділи (особи) з питань запобігання і виявлення корупції

Типові положення про «уповноважених»: еволюція і перспективи

З метою підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері запобігання та протидії корупції постановою Кабінету Міністрів України «Питання запобігання та виявлення корупції в органах виконавчої влади» від 08.12.2009 № 1422 (далі — Постанова № 1422) затверджено Типове положення про підрозділ органу виконавчої влади з питань запобігання та виявлення корупції.

Законом № 3206 передбачалося утворення (визначення) уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції в державних органах, органах влади АР Крим, їх апаратах, органах місцевого самоврядування та юридичних особах публічного права за рішенням керівника органу або юридичної особи. На підрозділи (осіб) покладалися, зокрема, функції із запобігання та виявлення корупційних правопорушень, перевірки фактів своєчасності подання декларацій, перевірки їх на наявність конфлікту інтересів, логічного та арифметичного контролю декларацій, контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів.

Зміни в статусі та функціях уповноважених підрозділів (осіб), спричинені прийняттям Закону № 3206 та подальшими змінами до нього, зумовили прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Питання запобігання та виявлення корупції» від 04.09.2013 № 706 (далі — Постанова № 706), якою затверджено Типове положення про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції (далі — Типове положення). Із набранням 01.01.2014 чинності пунктами 1 та 5 цієї постанови втратило чинність Типове положення, затверджене Постановою № 1422.

Прийняття Закону № 1700 зумовило певну невизначеність щодо перспектив уповноважених підрозділів (осіб). Адже в Законі № 1700 вони згадуються лише двічі, та й то побіжно. Однак подальші зміни в законодавстві засвідчили бажання не лише залишити уповноважені підрозділи (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції, а й посилити їх роль як інституційної складової антикорупційної політики.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.2015 № 301 внесено зміни до Типового положення, які узгодили його з новим антикорупційним законодавством. Зокрема, посилання на Закон № 3206 замінено посиланням на Закон № 1700, виключено положення щодо перевірки фактів своєчасності подання декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, перевірки таких декларацій на наявність конфлікту інтересів, а також їх логічного та арифметичного контролю.

Ознайомлення із Державною програмою та Типовим положенням дає змогу дійти висновку, що уповноважені підрозділи (особи) розглядаються як ключовий елемент реалізації антикорупційної політики в органах державної влади (державних органах), органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях, які належать до сфери їх управління (перебувають у їх власності).

Установи, що створюють уповноважені підрозділи

Державна програма передбачає створення уповноважених підрозділів (визначення уповноважених осіб) у всіх центральних та місцевих органах виконавчої влади, в яких приймаються антикорупційні програми. Це не означає, що підрозділи (особи) створюються (визначаються) лише в органах влади, де прийнято антикорупційну програму. Згідно з Постановою № 706 їх організацію (призначення) передбачено:

• в апараті міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади;
• у територіальних органах міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади;
• в апараті Ради міністрів АР Крим, органу виконавчої влади АР Крим;
• в апараті обласної, районної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
• на підприємствах, в установах та організаціях, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади АР Крим.

Уповноважена особа визначається у разі недоцільності створення в органі виконавчої влади, на підприємстві, в установі та організації уповноваженого підрозділу з огляду на структуру, чисельність працівників, у т. ч. тих, які є суб’єктами декларування, а також на обсяг, характер та складність роботи.

Координація в межах компетенції, методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції покладені на Національне агентство (п. 11 ч. 1 ст. 11 Закону № 1700).

Державна програма покладає на Національне агентство завдання здійснити аналіз роботи уповноважених підрозділів (осіб) та на його основі:

• розробити проект акта щодо посилення їх ролі з урахуванням Закону № 1700;
• затвердити методичні рекомендації для використання в роботі уповноважених підрозділів (осіб);
• забезпечити проведення тренінгів для працівників уповноважених підрозділів (осіб) щонайменше двічі на рік (передбачається щороку охоплювати такими тренінгами 50% працівників цих підрозділів та уповноважених осіб).

Національне агентство організовуватиме тренінги для уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції щодо:

• конфлікту інтересів (зокрема, виявлення конфлікту інтересів та корупційних ризиків під час здійснення державних закупівель);
• організації роботи з повідомленнями викривачів про корупцію;
• аналізу корупційних ризиків та підготовки антикорупційних програм.

Утворення уповноважених підрозділів в органах місцевого самоврядування

Проблемним є питання утворення (визначення) уповноважених підрозділів (осіб) в органах місцевого самоврядування. Пункт 4 постанови № 706 містить лише рекомендацію утворити (визначити) та забезпечити функціонування таких підрозділів (осіб) в органах місцевого самоврядування, а також на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у комунальній власності.

Закон № 3206 передбачав утворення (визначення) цих підрозділів (осіб) в органах місцевого самоврядування. Саме з огляду на цю обставину Мін’юст у публікації «Окремі аспекти функціонування уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції» (old.minjust.gov.ua/47882) висловив позицію щодо обов’язковості їх утворення в органах місцевого самоврядування. Однак 26.04.2015 Закон № 3206 втратив чинність (крім положень щодо фінансового контролю). У свою чергу, Закон № 1700 не містить чіткої вказівки щодо утворення цих підрозділів чи визначення уповноважених осіб в органах місцевого самоврядування. Вважаємо, що ці підрозділи мають бути створені в тих органах місцевого самоврядування, які прийняли антикорупційну програму, однак щодо інших органів місцевого самоврядування це питання залишається відкритим.

Віталій Купчанко,
експерт з питань державної служби