Конфлікт інтересів: визначення поняття та законодавство (частина 2)

Законодавство про конфлікт інтересів

Базовим документом міжнародного права у сфері запобігання і протидії корупції є Конвенція ООН проти корупції, прийнята резолюцією 58/4 Генеральної Асамблеї від 31.10.2003 (далі — Конвенція). Конвенція ратифікована Законом України від 18.10.2006 № 251-V і набрала чинності для України 01.01.2010. Частиною четвертою статті 7 «Публічний сектор» Конвенції встановлено:

Кожна Держава-учасниця прагне, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, створювати, підтримувати й зміцнювати такі системи, які сприяють прозорості й запобігають виникненню конфлікту інтересів.

Важливими міжнародно-правовими документами антикорупційної спрямованості є Міжнародний кодекс поведінки публічних посадових осіб та Модельний кодекс. У Рекомендації № R (2000) 10, додатком до якої є Модельний кодекс, Комітет Міністрів Ради Європи рекомендував державам-учасницям сприяти, відповідно до вимог національного законодавства та принципів державного управління, прийняттю кодексів поведінки публічних службовців, що базувалися б на Модельному кодексі.

Попри рекомендаційний характер зазначені документи слугують орієнтирами для розвитку національного законодавства у сфері запобігання корупції в цілому та врегулювання конфлікту інтересів зокрема та є цінними методичними джерелами при застосуванні вітчизняного антикорупційного законодавства.

У цьому контексті окремої уваги заслуговують Загальні настанови щодо врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі — додаток до Рекомендацій Ради Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) від 28.05.2003 (далі — Загальні настанови), де аналізується сутність конфлікту інтересів, розглядаються його види (реальний, уявний, потенційний), пропонуються базові принципи його врегулювання та ключові елементи ефективної політики у цій сфері**.

**Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service

Закон № 1700 є головним нормативно-правовим актом із проблеми конфлікту інтересів на публічній службі. Питанням, пов’язаним із конфліктом інтересів, присвячено розділ V «Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів» цього закону. Відповідні норми містяться і в інших розділах та статтях Закону № 1700.

Частиною сьомою статті 28 Закону № 1700 установлено:

Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, порядок надання окремих видів державних послуг та провадження інших видів діяльності, пов’язаних із виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, мають передбачати порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів службових осіб, діяльність яких вони регулюють.

Частиною першою статті 35 Закону № 1700 передбачено:

Правила врегулювання конфлікту інтересів в діяльності Президента України, народних депутатів України, членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, суддів Конституційного Суду України та суддів судів загальної юрисдикції, голів, заступників голів обласних та районних рад, міських, сільських, селищних голів, секретарів міських, сільських, селищних рад, депутатів місцевих рад визначаються законами, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації відповідних органів.

Отже, у приписах щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів мають бути враховані особливості правового статусу окремих категорій публічних службовців та порядку здійснення ними владних повноважень. Відповідні положення містяться, зокрема, у Законах України «Про Регламент Верховної Ради України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Кабінет Міністрів України», «Про судоустрій і статус суддів», «Про Конституційний Суд України», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Національний банк України», «Про Рахункову палату», «Про військовий обов’язок і військову службу», «Про Службу безпеки України», «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та деяких інших.

Державні службовці зобов’язані запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби (п. 10 ч. 1 ст. 8 Закону № 889).

Відповідно до статті 12-1 Закону № 2493 посадові особи місцевого самоврядування зобов’язані дотримуватися правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, передбачених Законом № 1700.

Відповідальність за недотримання вимог законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів установлена статтею 172-7 «Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів» Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП). Ці дії можуть слугувати підставою і для притягнення публічного службовця до дисциплінарної та/або цивільно-правової відповідальності.

Суб’єкти, на яких поширюються вимоги законодавства щодо конфлікту інтересів

Вимоги Закону № 1700 щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів поширюються на осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та на прирівняних до них осіб (пп. 1, 2 ч. 1 ст. 3 Закону № 1700).

До осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, належать, зокрема, державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування, депутати всіх рівнів, судді, військові посадові особи Збройних Сил України, поліцейські , посадові та службові особи органів прокуратури, СБУ, НАБУ, податкової служби та митних органів тощо.

До осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівнюються:

• посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1700 (тобто ті, які не належать до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування);
• особи, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (аудитори, нотаріуси, приватні виконавці, оцінювачі, а також експерти, арбітражні керуючі, незалежні посередники, члени трудового арбітражу, третейські судді під час виконання ними цих функцій, інші особи, визначені законом);
• представники громадських об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону № 889.

Поняття «конфлікт інтересів»

Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 № 3206-VI (далі — Закон № 3206)* визначав конфлікт інтересів як суперечність між особистими майновими, немайновими інтересами особи чи близьких їй осіб та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень. Недолік цього визначення полягав у відсутності чіткого розмежування ситуацій, в яких реальний конфлікт інтересів лише може виникнути через існування у публічного службовця приватного інтересу в сфері його службових повноважень і в яких приватний інтерес вступає в суперечність з цими повноваженнями.

* Втратив чинність 26.04.2015 (крім положень щодо фінансового контролю, які мали втратити чинність з початком роботи системи подання та оприлюднення відповідно до Закону № 1700 декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування).

Очевидно, що формування понятійного апарату антикорупційного законодавства України перебуває у стадії становлення, тож цілком логічним є звернення до міжнародного досвіду.

Відповідно до статті 13 Модельного кодексу конфлікт інтересів породжується ситуацією, коли публічний службовець має приватний інтерес, який впливає або створює враження такого, що впливає, на безстороннє та об’єктивне виконання ним своїх службових обов’язків. Модельний кодекс виокремлює (але не визначає) три види конфлікту інтересів:

• реальний;
• потенційний;
• уявний або гаданий (apparent).

Ці ж види конфлікту інтересів виділено й у Загальних настановах.

Відповідно до Загальних настанов реальний конфлікт інтересів — це конфлікт між службовими повноваженнями та приватними інтересами публічного службовця, за якого приватні інтереси можуть справляти негативний вплив на виконання посадових обов’язків і функцій.

На противагу, уявний конфлікт інтересів існує в ситуації, коли здається, що приватні інтереси публічного службовця можуть негативно впливати на виконання ним своїх функцій, але насправді це не так.

Потенційний конфлікт інтересів виникає, коли публічний службовець має такі приватні інтереси, які можуть призвести до конфлікту інтересів в майбутньому — у ситуації, яка вимагатиме від службовця здійснення «конфліктних» посадових обов’язків.

Закон № 1700 удосконалив понятійний апарат антикорупційного законодавства, розмежувавши два види конфлікту інтересів — потенційний і реальний, а також визначивши поняття «приватний інтерес».

Відповідно до статті 1 Закону № 1700:

• потенційний конфлікт інтересів — це наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
• реальний конфлікт інтересів — це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
• приватний інтерес — це будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

Початковий варіант проекту закону «Про запобігання корупції» передбачав третій вид конфлікту інтересів — уявний, що визначався як ситуація, за якої складається враження наявності суперечності між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, яка впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень.

Зверніть увагу: згідно із визначенням потенційний конфлікт інтересів — це лише наявність приватного інтересу у сфері, в якій публічний службовець виконує свої функції. Цей приватний інтерес може й не справляти негативного впливу на виконання публічним службовцем своїх посадових обов’язків. Однак, з огляду на превентивний характер усіх заходів, пов’язаних із конфліктом інтересів як соціальним явищем, ця ситуація потребує:

• інформування про неї;
• врегулювання у спосіб, передбачений антикорупційним законом.

Відмінне від наведеного у Законі № 1700 визначення конфлікту інтересів міститься у статті 1 Закону України «Про запобігання впливу корупційних правопорушень на результати офіційних спортивних змагань» від 03.11.2015 № 743-VIII: надання особою переваги її приватному інтересу над інтересом належного виконання нею свого публічного обов’язку. Варто зауважити, що сфера дії зазначеного закону обмежена досить вузьким колом суспільних правовідносин.

Віталій Купчанко,
експерт з питань державної служби