Конфлікт інтересів: вимоги до публічних посадових осіб (частина 1)

Важливою складовою нового антикорупційного законодавства є норми, спрямовані на врегулювання питань, пов’язаних із конфліктом інтересів на публічній службі.

Зокрема, Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (далі — Закон № 1700) містить багато нововведень, які стосуються відвертання та врегулювання конфлікту інтересів, а також відповідальності в ситуації конфлікту інтересів. Їх огляд — тема подальшої посутньої розмови.

Окремої уваги заслуговує власне поняття «конфлікт інтересів», яке є надзвичайно складним як у практичному, так і в теоретичному аспекті, у чому ми неодноразово переконаємося.

Вимоги до публічних посадових осіб

Кожна людина має приватні інтереси, які полягають в отриманні певних благ для себе чи близьких осіб, а також для комерційних, політичних чи інших організацій, з якими вона пов’язана.

Реалізуючи конституційне право на працю і добровільно вступаючи на публічну службу, особа підпорядковує себе певним вимогам та приймає на себе певні зобов’язання, що випливають із завдань і функцій сучасної держави, а у вужчому контексті — із завдань і функцій конкретного державного органу чи органу місцевого самоврядування.

Із розвитком суспільства сформувався певний консенсус щодо того, яким вимогам повинен відповідати публічний службовець. Відповідні уявлення втілені як у нормах міжнародного права, так і в національному законодавстві окремих країн.

Міжнародні документи про вимоги до публічних посадових осіб

На міжнародному рівні вимоги до публічних посадових осіб установлюють, зокрема:

• Міжнародний кодекс поведінки публічних посадових осіб, прийнятий резолюцією 51/59 Генеральної Асамблеї ООН від 12.12.1996;
• Модельний кодекс поведінки публічних посадових осіб, який є додатком до рекомендації № R (2000) 10 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам Ради Європи щодо кодексів поведінки публічних посадових осіб, прийнятої 11.05.2000 на 106 сесії Комітету міністрів (далі — Модельний кодекс).

Звернімося до їх окремих тез.

Міжнародний кодекс поведінки публічних посадових осіб

Посада публічного службовця передбачає зобов’язання діяти в суспільних інтересах (public interest). Тому публічні службовці мають виявляти цілковиту відданість суспільним інтересам своєї країни, вираженим через демократичні інститути держави, бути доброчесними, уважними, справедливими та неупередженими. Вони не повинні надавати неправомірну перевагу окремим особам чи групам осіб, здійснювати протизаконну дискримінацію щодо них чи в інший спосіб зловживати владою і наданими повноваженнями. Публічні службовці мають забезпечувати ефективне застосування довірених їм ресурсів. Їм заборонено використовувати свої службові повноваження для неправомірного просування приватних або фінансових інтересів — своїх чи своєї родини.

Модельний кодекс поведінки публічних посадових осіб

Публічний службовець повинен бути чесним, неупередженим та ефективним, виконувати свої обов’язки згідно із законом і найкращим можливим чином, виявляючи вміння, чесність та розуміння питань діяльності, зважаючи винятково на суспільні інтереси та обставини, що стосуються певної справи. Він не може допускати, аби його приватні інтереси вступали в конфлікт з посадою, чи неналежним чином користатися посадою для задоволення приватних інтересів.

Національне законодавство про вимоги до публічних посадових осіб

Не бракує відповідних норм-принципів і в законодавстві України. Їх встановлюють, зокрема:

• Конституція України;
• Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII(далі — Закон № 889);
• Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-III (далі — Закон № 2493) тощо.

Конституція України

Стаття 3 Конституції України проголошує: людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 21 Конституції України закріплюється конституційний принцип свободи людини і рівності усіх людей у своїй гідності та правах.

У розвиток цієї норми стаття 24 Конституції України встановлює, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

Закон України «Про державну службу»

Статтями 4, 8,10, 62 Закону № 889 закріплено принципи державної служби, загальні вимоги до етики поведінки державних службовців та їх основні обов’язки.

Державна служба у своїй діяльності спирається, зокрема, на принципи верховенства права, законності, професіоналізму, патріотизму, політичної неупередженості, прозорості. На запобігання виникненню конфлікту інтересів безпосередньо спрямований принцип доброчесності — спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень.

Державний службовець, зокрема, зобов’язаний:

• дотримуватися Конституції та законів України, принципів державної служби та правил етичної поведінки;
• поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;
• сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов’язки;
• додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;
• запобігати виникненню реального чи потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;
• не допускати вчинків, несумісних із статусом державного службовця;
• дбайливо ставитися до державного майна та інших публічних ресурсів.

Вступаючи на державну службу, громадянин складає Присягу державного службовця й таким чином бере на себе зобов’язання вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, сумлінно виконувати свої обов’язки.

Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування»

Схожі положення містить і Закон № 2493. Вирізняє Закон № 2493 акцент на служінні територіальній громаді, захисті її інтересів, кадровій політиці в ній.

Закон України «Про запобігання корупції»

Загальні вимоги до етики поведінки посадових осіб визначає і Закон № 1700. Відповідні положення містяться в розділі VI «Правила етичної поведінки». Так, наприклад, статтею 39 цього закону встановлено, що особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, представляючи державу чи територіальну громаду, діють винятково в їх інтересах. Згідно зі статтею 41 означені особи, а також інші посадові особи юридичних осіб публічного права, діють неупереджено, незважаючи на приватні інтереси.

Основними підзаконними актами цього напряму є Загальні правила етичної поведінки державних службовців, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 № 65 (далі — Загальні правила) та Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, затверджені наказом Нацдержслужби від 05.08.2016 № 158 на виконання абзацу першого частини другої статті 37 Закону № 1700.

Відповідно до Загальних правил одним із принципів етики державної служби є принцип доброчесності, який полягає у:

• спрямованості дій на захист публічних інтересів, забезпеченні пріоритету загального блага громадян над особистими, приватними або корпоративними інтересами;
• неприпустимості використання державного майна в особистих цілях;
• недопущенні конфлікту між публічними і особистими інтересами;
• нерозголошенні та невикористанні інформації, що стала відома у зв’язку з виконанням державним службовцем своїх обов’язків, у тому числі після припинення державної служби, крім випадків, установлених законом;
• недопущенні надання будь-яких переваг і виявлення прихильності до окремих фізичних та юридичних осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій.

Інтерес приватний та суспільний

Одночасне усвідомлення публічним службовцем приватного та суспільного (загального) інтересів не обов’язково спричиняє конфлікт між ними.

Якщо приватний інтерес поширюється на сферу, не пов’язану з реалізацією службових повноважень, жодних проблем чи шкоди для суспільного інтересу не виникає.

Однак, приватний інтерес публічного службовця може виявитися й дотичним до його службових повноважень. Це створює ситуацію, коли службовець має можливість задовольняти приватний інтерес, використовуючи або не використовуючи надані йому владні повноваження. Часто це відбувається шляхом зловживань та з порушенням закону.

Однак, навіть якщо, задовольняючи приватний інтерес, публічний службовець діє в межах закону і не порушує прав та законних інтересів інших осіб, сам факт використання службових повноважень для задоволення приватних інтересів ставить під сумнів дотримання ним принципів об’єктивності та неупередженості. Така ситуація визнається конфліктом інтересів і потребує врегулювання.

Установлюючи вимогу щодо запобігання виникненню і врегулювання наявного конфлікту інтересів, держава ніби визнає недостатність не лише властивих кожному суспільству морально-етичних, а й правових норм, які визначають поведінку публічних службовців. Це засвідчує превентивний характер правового регулювання конфлікту інтересів в антикорупційному законодавстві: держава створює додаткові інструменти, покликані мінімізувати вплив приватного інтересу на вчинення дій чи прийняття рішень офіційними особами.

На перший погляд, все просто й зрозуміло. Утім, це враження — оманливе. Поняття «конфлікт інтересів» є дуже складним і приховує в собі чимало небезпек. Аби переконатися, достатньо поміркувати над відомою сентенцією Сільвіо Берлусконі, висловленою як відповідь на запитання про вплив його приватних бізнес-інтересів на здійснення повноважень прем’єр-міністра Італії: «Якщо я, дбаючи про інтереси кожного, також дбаю і про свій власний — ви не можете говорити про конфлікт інтересів». Ми, однак, не рекомендуємо робити цю сумнівну доктрину керівництвом до дії, її вишуканість навряд чи буде оцінена українським правосуддям.

Віталій Купчанко,
експерт з питань державної служби