Відповідальність за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (частина 3)

Зазначена ілюзія далека від невинної: якщо публічний службовець вважає конфлікт інтересів корупцією, є значна ймовірність того, що замість інформування та врегулювання він намагатиметься приховати конфлікт або «не помічати» його. Зрештою це може призвести до вчинення реального корупційного делікту та притягнення публічного службовця до юридичної відповідальності.

У сучасному динамічному світі періодичне виникнення конфлікту інтересів є швидше закономірністю, ніж чимось надзвичайним.

«Оскільки всі публічні службовці як приватні особи мають законні інтереси, конфлікти інтересів не можна просто обійти чи заборонити, і тому вони мають бути визначені, ідентифіковані та врегульовані. […] Занадто жорсткий підхід до контролю за реалізацією приватних інтересів може увійти в колізію з іншими правами, виявитися недієвим чи контрпродуктивним або взагалі позбавити бажання іти на публічну службу», — стверджують Загальні настанови.

Конфлікт інтересів сам по собі не є корупцією і не утворює складу корупційного делікту, однак, залишаючись неврегульованим, він створює передумови для зловживання владою, відхилення від суспільних очікувань, корупції.

Відповідно до частини першої статті 28 Закону № 1700 особи, на яких поширюються вимоги законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, зобов’язані:

• вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;
• повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів, безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі — Національне агентство з питань запобігання корупції чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;
• не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;
• вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

Отже, обов’язки публічного службовця стосовно конфлікту інтересів можна представити як логічну сукупність чотирьох елементів:

• запобігання;
• інформування;
• утримання від дій або рішень;
• урегулювання.

Згідно з класифікацією корупційних деліктів, запровадженою Законом № 1700, порушення вимог та обмежень, пов’язаних із конфліктом інтересів, належить до правопорушення, пов’язаного з корупцією, — діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені Законом № 1700 вимоги, заборони та обмеження, вчиненого особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього закону, за яке встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.

Перелік адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, наведений в главі 13-А КпАП, яка включає, зокрема, статтю 172-7 «Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів».

Попередня редакція статті 172-7 КпАП — «Порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів» — установлювала відповідальність лише за неповідомлення особою безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів. Такі дії каралися штрафом від 10 до 150 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (нмдг) (від 170 до 2550 грн.).

Законом № 1700 статтю 172-7 КпАП викладено в новій редакції. Важлива новація — установлення відповідальності за вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів. Такі дії тягнуть за собою накладення штрафу від 200 до 400 нмдг (від 3400 до 6800 грн.).

Адміністративним правопорушенням визнається неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів, за що передбачено штраф від 100 до 200 нмдг (від 1700 до 3400 грн.).

Вчинення зазначених діянь особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, тягне за собою накладення штрафу від 400 до 800 нмдг (від 6800 до 13 600 грн.) з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.

Слід, однак, мати на увазі, що згідно з приписом статті 30 КпАП стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю призначається судом на строк від шести місяців до одного року, незалежно від того, чи передбачене воно в санкції статті (санкції частини статті) Особливої частини КпАП, коли з урахуванням характеру адміністративного правопорушення, вчиненого за посадою, особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, та інших обставин справи суд визнає за неможливе збереження за нею права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

Які наслідки для трудових правовідносин матиме притягнення особи до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією?

Відповідь на це запитання залежить як від виду призначеного адміністративного стягнення, так і від правового статусу особи, яка притягається до відповідальності.

Важлива особливість нового антикорупційного законодавства полягає у тому, що за загальним правилом звільнення особи з роботи (посади) у зв’язку з притягненням до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, є обов’язковим лише у разі позбавлення її права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю за рішенням суду.

Винятки з цього правила містять спеціальні закони, що регулюють правовий статус окремих категорій публічних службовців. У цьому контексті найперше слід згадати вимоги нового закону про державну службу — Закону № 889. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 84 зазначеного закону підставою для припинення державної служби є набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення. Інший приклад — Закон України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII: поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється, зокрема, у разі набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією (п. 10 ч. 1 ст. 77). У наведених нормах підстава звільнення з посади (служби) не пов’язана із фактом призначення чи непризначення судом додаткового стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

Наслідки притягнення посадових осіб місцевого самоврядування до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень, пов'язаних з корупцією

Стосовно посадових осіб місцевого самоврядування це питання врегульоване значно складніше. Законом № 1700 із статті 20 Закону № 2493 було виключено частину другу, яка передбачала звільнення посадових осіб місцевого самоврядування (крім сільських, селищних, міських голів), яких притягнуто до відповідальності за корупційні правопорушення, пов'язані з порушенням обмежень, передбачених Законом №3206, у триденний строк з дня отримання відповідним органом місцевого самоврядування копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили. Цим же законом із переліку умов припинення служби в органах місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 20 Закону № 2493) було виключене неподання відомостей або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів у встановлений термін.

Водночас норми частини 2 статті 12 і абзацу 4 частини 1 статті 20 Закону № 2493 створюють підстави для припинення служби в органах місцевого самоврядування у зв’язку з порушенням вимог, передбачених Законом № 1700 (у т. ч. щодо конфлікту інтересів), — незалежно від того, чи призначив суд стягнення у виді позбавлення права обіймати посади в органах місцевого самоврядування, а також від того, чи це питання взагалі було предметом судового розгляду. Зазначена колізія ускладнюється тим, що підстави припинення служби для окремих посад в органах місцевого самоврядування передбачені також Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі — Закон про місцеве самоврядування) та Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93-IV (далі — Закон № 93), а саме:

• сільського, селищного, міського голови;
• голови обласної ради, його першого заступника та заступника;
• голови та заступника голови районної, районної у місті ради.

Однією з підстав дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови є набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування (п. 3-1 ч. 1 ст. 79 Закону про місцеве самоврядування).

Щодо голів та заступників голів районних, районних у містах рад, голів, перших заступників і заступників голів обласних рад, то Законом № 1700 із статей 55 та 56 Закону про місцеве самоврядування було вилучено як підставу дострокового припинення їх повноважень набрання законної сили рішенням суду про притягнення до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов’язане з порушенням обмежень, передбачених Законом № 3206.Водночас слід враховувати, що зазначені посади можуть обіймати лише депутати відповідної ради.

У свою чергу однією з підстав дострокового припинення депутатських повноважень є набрання законної сили рішенням суду, яким депутата притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або правопорушення, пов’язаного з корупцією, та застосовано покарання або накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування (п. 7 ч. 1 ст. 5 Закону № 93).

Отже, відповідно до наведеної норми повноваження голів та заступників голів районних, районних у містах рад, голів, перших заступників і заступників голів обласних рад у разі вчинення ними правопорушення, пов’язаного з корупцією, припиняються одночасно з припиненням депутатських повноважень.

Очікується, що ці непотрібні законодавчі хитросплетіння відійдуть у минуле із прийняттям нової редакції закону про службу в органах місцевого самоврядування.

Щодо працівників, припинення трудових відносин з якими у разі вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, є обов’язковим лише у разі призначення судом додаткового стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, то навіть якщо таке стягнення буде призначене, їх звільнення з роботи (посади) видається проблематичним. Адже Кодекс законів про працю не містить підстави для припинення трудового договору працівників, яких притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією. Водночас, як підстава для звільнення, притягнення до такої відповідальності із позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю може бути передбачене спеціальним законом.

Відтак суд може визнати особу винною у вчиненні правопорушення, передбаченого статтею 172-7 КпАП, та призначити стягнення у виді штрафу, не позбавляючи права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю. Таке рішення створює підставу для безумовного звільнення особи з посади лише, якщо така вимога міститься у законі (як у наведених прикладах з державними службовцями та поліцейськими).

Якщо судом не призначено додаткове стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, застосовують частину другу статті 65 Закону № 1700:

Особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов’язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов’язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.

Відповідно до статті 147 Кодексу законів про працю за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано такий вид стягнення, як догана або звільнення (вибір виду стягнення залишено на розсуд керівника). Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення. Питання дисциплінарної відповідальності державних службовців врегульовані Законом № 889.

Стаття 61 Конституції України забороняє двічі притягати до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Тож, одночасне притягнення особи до адміністративної відповідальності за вчинення корупційного делікту судом та дисциплінарної відповідальності за місцем роботи (служби) не суперечить законодавству.

Притягнення до дисциплінарної відповідальності за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів може здійснюватися й безвідносно факту притягнення публічного службовця до адміністративної відповідальності. Цікава особливість нового законодавства: частина перша статті 28 Закону № 1700 вимагає від публічного службовця повідомляти про наявність у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, однак частина перша статті 172-7 КпАП установлює адміністративну відповідальність лише за неповідомлення про наявність реального конфлікту інтересів. Резонно постає запитання: якою є відповідальність за порушення вимоги інформувати про наявність потенційного конфлікту інтересів? Відповідь очевидна: особа може бути притягнута до дисциплінарної відповідальності, оскільки вона порушила вимоги закону. Це стосується й інших порушень антикорупційного закону, пов’язаних із конфліктом інтересів, за які не передбачено адміністративну відповідальність.

У разі неповідомлення або несвоєчасного повідомлення суддею Ради суддів України про реальний чи потенційний конфлікт інтересів (крім випадків, коли конфлікт інтересів врегульовується в порядку, визначеному процесуальним законом) він може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження (п. 7 ч. 1 ст. 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402‑VIII).

Віталій Купчанко,
експерт з питань державної служби